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一文讀懂歐盟碳關稅

妙盈研究院2022-06-24
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峰迴路轉中,歐盟內部繼續為碳邊境稅(CBAM)法案的立法進程而努力。在本週三(6月22日)的歐洲議會全體會議中,包括歐盟碳市場改革、碳交易稅和社會氣候基金的設立的氣候法案得到了歐洲議會議員的絕大多數贊成票而得以通過。在此之後,歐洲議會將與歐盟理事會和歐盟委員會進行三方磋商談判並敲定最終法案,預計談判將很激烈。

2021年法案首次亮相,碳邊境稅的立法進程充滿了波折,而其條款版本也歷經多次修改。對於之後可能會引發關注的碳邊境稅相關話題,本文將以12個問題的問答形式進行介紹,以資參考。

 

1. 什麼是碳邊境稅(CBAM)?

碳邊境稅的正式名稱為歐盟碳邊境調節機制(Carbon Border Adjustment Mechanism,或CBAM),是指對進口到歐盟的商品中隱含的碳排放徵收額外關稅。換句話說,CBAM通過調節商品所含碳排放量在歐盟邊界內外的定價差異,實現“碳平價”。

 

2. 歐盟積極推動CBAM的原因?

歐盟一直以來將自己視為全球應對氣候變化的領袖,主導推出了一系列氣候新政。去年7月,歐盟委員會公佈了“Fit for 55”減排一攬子計劃。“Fit for 55”的名字緣于歐盟計劃到2030年,歐盟溫室氣體淨排放量較1990年至少減少55%;到2050年,實現碳中和。這一攬子法案旨在增強歐盟氣候政策約束力、加速歐盟脫碳進度。

圖:Fit for 55 一攬子計劃概覽

Fit for 55 一攬子計劃概覽
圖源:Roland Berger

 

Fit for 55提案中引入了有關歐盟碳市場(EU ETS)的改進措施,碳邊境稅的提案是其核心一部分。歐盟稱,徵收碳邊境稅旨在解決其不斷提高減排目標的過程中所面臨的碳洩漏(Carbon Leakage)的問題。所謂碳洩漏就是指對於嚴格執行碳減排計劃的國家或地區,其區域產品生產活動(尤其是高耗能產品)可能轉移至其他未採取嚴格碳減排措施的國家或地區。如此一來,將導致歐盟國家在減少國內碳排放的同時,進口商品的碳排放量卻在增加,這些本來應該在其他國家被控制的碳排放轉移到歐盟國家,抵消了歐盟為溫室氣體減排做出的努力。而CBAM則通過對進口高碳產品增稅的方式,均衡歐盟境內外高碳產品的用碳成本,可以減少碳洩漏的發生。

徵收碳邊境稅在事實上也起到了對歐盟內部本土企業的產品因為碳價高企而導致的競爭力下降的保護作用。2021年起,歐洲碳市場便開始採取配額有償拍賣機制,所有企業所需的配額都需要拍賣所得。其中能源行業沒有任何的免費配額,需要全部通過拍賣獲得;製造業的免費配額比例逐年下降,最終將下降到30%。這就給很多企業增加了成本壓力,造成製造業外流,形成負面的經濟影響,因此歐洲必須得對進口商品進行同樣的碳約束。我們認為,這也是歐盟在這個時間點開始推動CBAM的主要原因。

 

3. CBAM的立法進程到了哪一步?離正式生效還有多遠?

早在2019,歐盟委員會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)在歐洲綠色法案(European Green Deal)就提出了CBAM的概念。20217,歐盟委員會(European Commission)對外公佈“Fit for 55”一攬子計劃,其中包括了第一個版本的CBAM的立法提案。

 

根據歐盟普通立法程序,一個新的法案需要由歐洲議會(European Parliament)和歐盟理事會(the Council of the EU)審議投票通過。在歐洲議會,環境、公共衛生與食品安全委員會(Committee on the Environment, Public Health and Food Safety, 或ENVI委員會)負責該法案的立法工作。在上個月(20225月),該委員會內部通過了一個經過修改的氣候法案,包括歐洲碳市場改革、CBAM推出和設立一個新的社會氣候基金。68,歐洲會議履行第一次投票,但議員並沒有就碳市場改革法案中有關免費碳配額到期時間達成一致,因而連帶著CBAM的投票被取消622的議會全體會議上,CBAM的修正案終於以450票贊成、115票反對、55票棄權得以通過。

 

在議會的投票程序結束後,還有歐盟理事會(代表歐盟成員國意見)的一系列立法程序。鑒於成員國和歐洲議會的意見分歧,根據相關人士預計,CBAM接下來的立法過程需要6個月到8年的時間,這意味著最終文本可能無法在2022年年底前獲得批准並在歐盟官方公報上公佈。一旦最終的CBAM立法獲得通過,按照最新提案中所提及的時間線, CBAM將可能最早在20231進入試點階段。

圖:CBAM立法提案時間線

CBAM立法提案時間線
資料來源:妙盈研究院

 

 

4. CBAM適用的國別?

CBAM只豁免已加入歐盟排放交易體系的非歐盟國家,或者與歐盟碳市場掛鉤的國家,而且這些國家必須對商品實際徵收了碳價。CBAM不適用於原產於冰島、列支敦士登、挪威、瑞士以及五個歐盟海外領地的進口商品。其中,瑞士已與歐盟建立了碳市場連接,冰島、列支敦士登和挪威也已加入歐盟碳市場。提案並未給予發展中國家和最不發達國家特殊待遇。

 

5. CBAM覆蓋的商品和行業有哪些?

根據歐盟委員會最初的立法提案,CBAM初始覆蓋行業為電力、鋼鐵、水泥、鋁、化肥五個行業。而在之後的今年5月由ENVI委員會公佈的提案中,有機化學品、塑膠、氫和氨產品也納入了徵稅的行業清單。622日,歐洲議會通過了ENVI委員會版的提案。

 

6. CBAM的碳排放邊界如何界定?

在初始提案中,碳邊境稅適用於所覆蓋的進口商品在其生產製造過程中直接產生的溫室氣體排放。這樣的定義與範圍一碳排放一致。而ENVI委員會公佈的提案則更進一步,將間接排放納入計算範圍,例如生產過程中外購電力所包含的碳排放。這樣一來,範圍二排放也將被納入計算範圍。622日,歐洲議會通過了ENVI委員會版的提案。

 

7. 如果通過,CBAM的實施日程表是怎麼樣的?

根據622日歐洲議會審議通過的提案,CBAM將從2027年正式實施,2023-2026年作為緩衝過渡期,這一時間線相比歐洲委員會的初始提案(2026年正式實施)整體延後了1年。而在一個月前ENVI委員會的提案中的提議正式實施時間為2025年。

我們同步對比了歐洲議會此次通過的修正案與歐盟委員會初始提案和上個月ENVI委員會的提案在幾個關鍵點上的不同,總結如下圖。

圖:CBAM提案的主要變化

CBAM提案的主要變化
資料來源:妙盈研究院

 

總體來看,此次修正案嚴格的部分是進一步擴大CBAM覆蓋行業範圍和計算範疇,而妥協的部分是推遲了實施時間。這反映了歐盟內部對於CBAM在防止碳洩漏的問題上寄予了厚望,與此同時,實施時間的推遲給相關方提供了更多的時間以應對CBAM可能導致的影響。

 

8. 對進口商品的碳排放將如何計量?

CBAM議案中,歐盟將進口的產品區分為簡單產品和複雜產品,並以不同的方式進行計量,具體如下:

簡單產品(Simple Goods):即生產製造過程中僅需要使用隱含碳排放量為零的材料和燃料的產品,例如直接以自然界中材料進行加工的產品。這樣的初級品例如食物、飲料、煙類、礦物燃料等。簡單產品的碳排放量即為其生產過程中的直接和間接排放總量。

複雜產品(Complex Goods):生產製造過程中需要投入簡單產品進行製造的產品。一般而言,工業產品基本都是複雜產品。複雜產品的碳排放量為生產過程的碳排放量和所消耗的簡單產品隱含的排放量之和。

在計算進口產品的碳排放量時,如果無法確定實際排放量,則依次通過以下方式進行計算:

  • 以出口國的平均排放強度的默認值計算;
  • 如果無法獲得出口國的可靠排放強度數據,則取歐盟表現最差的10%的平均排放強度作為默認值進行計算。

截至目前,歐盟尚未就隱含排放量的具體計算方式、具體排放範圍邊界等問題進行詳細規定,有待後續進一步出臺實施細則。

 

9. CBAM的推出會讓中國與歐盟的貿易會受到多大程度的影響?

中國和歐盟互為非常重要的貿易夥伴。目前,中國是歐盟的第一大貿易夥伴,歐盟是中國的第二大貿易夥伴,僅次於東盟。2021年,中國對歐盟出口33,483.4億元,同比增長23.7%,約占中國出口總額的15%,約占歐盟進口總額的25%。中國出口歐盟的產品主要集中在機電產品、紡織品、金屬品及化學品等行業,其中機械和車輛占比為52%。

CBAM對中歐貿易的影響很大程度上取決於最終法案中覆蓋行業的多少。按照歐洲委員會第一版的法案,即覆蓋鋼鐵、鋁、水泥、和化肥行業,這些產品每年涉及的出口額約有70億美元,占中國對歐盟出口總額的1.3%不到。其中,鋼鐵和鋁的中國對歐盟出口額分別為25億和42億美元,而水泥和化肥的貿易量則比較少。以歐洲議會通過的提案版本,將有機化學品、塑膠、氫和氨也納入CBAM適用範圍,所有相關產品涉及的出口額則將顯著增加至410億美元,占2021年中國對歐盟出口總額的7.4%。大幅增加的影響主要來自於有機化學品和塑膠,兩者的中國對歐出口額在2021年分別有177億和167億美元。

圖:CBAM可能涉及行業2021年中國對歐盟出口額(億美元)

CBAM可能涉及行業
資料來源:聯合國comtrade, 妙盈研究院;注:貿易額數據來自聯合國comtrade數據庫,行業劃分基於歐盟CBAM提議草案覆蓋行業範圍的HS海關編碼,妙盈研究院進行搜集整理

 

為進一步揭示CBAM對這些行業和供應鏈可能產生的影響,我們計算得出了這些行業中的中國賣家的產品占歐盟全部進口額的比重與這些出口占中國全部出口額的比重。這兩組數據分別可以直觀的體現CBAM對歐盟下游買家的影響程度和對中國上游供應商的影響程度。此外,我們也將兩組數據作為連續變量進行二元分析,結果如下圖所示。

圖:可能適用CBAM的7種行業產品在中國出口和歐洲進口貿易金額中的比重

可能適用CBAM的7種行業
資料來源: 妙盈研究院

 

可以看到,化肥、鋼鐵和氨位處圖表左下區域,這意味著無論對於歐盟的進口商還是中國的出口商而言,CBAM對這三個行業的上下游供應鏈影響都十分有限。對於歐盟而言,來自中國賣家的水泥、塑膠和有機化學品都占到了各自行業總進口額的20%以上,因而CBAM可能對於歐盟經濟體內水泥、塑膠、有機化學品的下游廠商產生較大的影響。而對於中國而言,歐盟是其有機化學品、塑膠和鋁的重要市場(對歐盟出口占總出口超過10%的比重),因此這三個相關行業的潛在市場風險值得中國當局關注。

 

此外,碳邊境稅對我國影響並不僅限於雙邊貿易。碳邊境稅對世界各國廣泛適用,例如歐盟CBAM除了會影響我國,也會影響俄羅斯、土耳其等對歐盟大量出口鋼鐵、化肥、化學品的國家。如果我國相關行業廣泛採取低碳轉型措施,同類產品所包含的碳排放小於其餘對歐盟出口國家,則將相對提高我國出口競爭力。

 

10. CBAM將對中國的商品增加多少稅負?

簡而言之,碳邊境稅將補齊產品隱含碳排放在歐盟與進口國之間的碳差價。為直接體現CBAM可能對中國相關產業造成的影響,我們經過量化研究,估算了在以中歐2021年貿易情況為基線的典型情景下,塑膠、鋁、水泥和鋼鐵行業(因為難以估算碳排量以及影響十分有限,沒有計算有機化學品、化肥和氨行業)碳邊境稅的數額和單位稅負情況,最終結果如下表所示。

圖:妙盈研究院對典型情景下碳邊境稅的估算表

典型情景下碳邊境稅的估算表
*等效碳邊境稅為估算出的歐盟碳邊境稅的數額除以該商品的貿易額;數據來源:貿易額和貿易量數據來自聯合國Comtrade數據庫和中國有關機構披露。行業劃分基於CBAM立法提案行業範圍的具體HS海關編碼進行搜集。行業碳排放數據來自于中國產品全生命週期溫室氣體排放係數庫(China Products Carbon Footprint Factors Database),該數據庫援引主流研究文獻資料。碳價參考ICE歐洲碳排放權DEC22以及上海環境能源交易所即時數據,截止6月20日分別為EUR 82.37/噸與RMB 60元/噸。假設範圍1和範圍2的碳排放均納入CBAM核算範圍,並基於CBAM立法草案中提到的計算方式計算碳邊境稅。

 

鋁的生產需要消耗大量的電力而導致較高的碳排放,基於我們測算,中國出口的鋁產品的碳邊境稅數額可能高達11.6億美元,單位稅負為1,230美元/噸鋁產品,等效27.2%的碳邊境稅率。鋼鐵的單位稅負較低,但由於鋼鐵產品的單位價值相對較低,其等效碳邊境稅率也達到了21.6%。塑膠產品的單位碳邊境稅負達到了260美元/噸,但由於其單位價值高,等效稅率相對較低。水泥行業本身出口比率低,受到的影響也因此有限。

圖:鋁、鋼鐵、塑膠、水泥的預計受CBAM影響情況

鋁、鋼鐵、塑膠、水泥的預計受CBAM影響情況
資料來源:妙盈研究院

 

綜合以上對CBAM的量化估算和中歐間各商品貿易對兩方經濟體的重要程度判斷,我們認為CBAM的推出將對中歐鋁行業產業鏈產生重大影響,歐盟的下游產業鏈需要與中國的上游供應商以及監管機構一起協商應對的解決方案。中國的塑膠、鋼鐵、和有機化學品行業也將在一定程度上受到影響。其中有機化學品行業由於產品種類繁多,無法得出CBAM的稅負估算,但考慮到化工行業普遍的高耗能的特徵,我們建議受影響的相關企業主體和行業組織也應對CBAM進行研究,著手應對。

 

11. 碳邊境稅是否有漏洞?

碳邊境稅的主要目的是防止碳洩漏。但也有專家指出,儘管CBAM阻止了歐盟集團內部明面上的碳洩漏,但它也有可能導致國際貿易流的改變,在實質上使得防止碳洩漏的目的失敗。我們舉了以下兩個例子來說明:

 

  1. 對出口到歐盟的商家而言,歐盟 CBAM 意味著額外的關稅。因此,歐盟 CBAM 對出口商的市場影響可能是減少對歐盟的基本產品銷售,轉而增加對非歐盟國家的銷售,或者將半成品出口到歐盟,這樣他們不會受到CBAM的影響。這就類似稅務籌劃,企業總是可以想方設法以最低的成本(在碳邊境稅的場景裡,最低的成本也就是最低的碳價)在既定的框架內通過轉口貿易等行為“合理合法“的尋找最低碳價路徑。這本身可以被視為碳洩漏的一種形式。
     
  2. 此外,CBAM的實施也將導致從歐盟進口的產品變的更加昂貴。此時以中國為例,市場效應會使中國本土生產和銷售的商品在國內市場更具競爭力。因此,隨著本土生產的擴張,中國的碳排放量可能會增加。與此同時,作為減少國內排放的一種方式,中國的生產商開始從低碳價國家進口原材料,碳洩漏因此將繼續發生。

 

12. CBAM對中國相關碳中和政策有哪些潛在影響?

由於CBAM本質上是對同質化產品生產過程中所包含的排碳量之差進行收費,因此長期來看,減少碳邊境稅帶來的風險需要從根本上推動低碳轉型,降低中國國內生產商品的碳排放。在歐盟積極推進CBAM立法生效的同時,我們認為,中國相關的碳中和政策也將受到一些影響,可能做出改變。

 

  1. 全國碳市場有望起到國內碳定價的核心作用,推動形成顯性碳定價

    截止6月20日,ICE歐洲碳排放權的價格為歐元82.37/噸。與此同時,我國碳市場成交均價為60元/噸,且僅僅覆蓋了火電行業。可以說,碳市場機制目前並沒有起到很大的作用,政府更多依賴“能耗雙控“、新能源補貼和標准設置等行政手段來實現與碳定價機制實際效果類似的減排。但這些行政手段的隱形碳定價很難折算成顯性的定價,也無法得到歐盟的豁免。因此,我們認為歐盟推行CBAM有望促使監管當局更加重視顯性碳定價,將碳市場機制建設成國內碳定價的核心機制,更多行業主體也將在可見的時間表內被納入全國碳市場中。
     
  2. 更加積極的引導行業企業的脫碳戰略

    在行業和企業層面,通過引導企業加速脫碳,制定和選擇合適的減排路徑來實現低碳發展,可以更從容的面對未來綠色貿易的發展趨勢,避免在產品出口中因為高碳排放被徵稅。

 

國務院的《2030年前碳達峰行動方案》對鋼鐵、有色、建材、石化等重點控碳行業的工作已經進行頂層設計。2022年2月,發改委發佈《高耗能行業重點領域節能降碳改造升級實施指南(2022年版)》,指導高耗能行業的節能降碳改造升級。我們預計相關政府機構將在2022年中出臺工業部門碳達峰碳中和的整體行動方案,並可能發佈鋼鐵、有色、建材、化工、石化等重點行業的行動方案意見稿,加快對相關企業的碳減排引導工作。

 

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